La Tunisie devant le Conseil de Sécurité ou la conduite d’un débat

La Tunisie devant le Conseil de Sécurité ou la conduite d’un débat

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Par Raouf Saïd
Ancien ambassadeur
(Article paru dans la revue des Etudes Internationales)

Le 1er octobre 1985, l’aviation israélienne bombardait la localité de Hammam-Plage, proche banlieue de Tunis. Le jour même la Tunisie saisissait le Conseil de Sécurité des Nations Unie. Le 4 octobre 1985, le Conseil se prononçait sur cette opération militaire en adoptant le projet de résolution qui lui était soumis en tant que Résolution 573 (1985).
C’est le dossier de ces 4 jours de délibérations de l’instance suprême des Nations Unies qu’ « Etudes Internationales » a eu la précieuse idée de publier. Son intérêt est indéniable. Sur le plan documentaire d’abord, de l’analyse politique ensuite.

***

De ce dossier examinons d’abord les faits. Ils sont décrits dans la plainte tunisienne :
Le 1er octobre donc, six avions militaires israéliens pénètrent dans l’espace aérien tunisien, parviennent à 10h07 à la banlieue Sud de Tunis, larguent 5 bombes à retardement sur la localité de Hammam-Plage et rebroussent aussitôt chemin. Ils laissent plus de 50 morts et près d’une centaine de blessés, des dégâts et destructions matérielles considérables.
Dans l’heure qui suit, Israël revendique officiellement la responsabilité de l’opération.
Ces faits, personne n’en contestera la matérialité. Ils témoignent de façon évidente qu’il s’agit d’un acte d’agression soigneusement planifié, exécuté de sang-froid et dirigé contre la souveraineté et l’intégrité territoire d’un état indépendant, membre de l’organisation des Nations Unies. Il s’agit en outre d’un acte commis en temps de paix par un autre état dont l’organisation reconnaît le statut d’état membre à part entière et qui, de ce fait, est censé être lié par son engagement à respecter les principes énoncés dans la Charte.

Dans cette même charte, le paragraphe 4 l’article 2, stipule : « les membres de l’organisation s’abstiennent, dans leur relations, de recourir de la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout état, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations-Unies ».

Voilà donc les éléments du dossier soumis à l’examen du Conseil de Sécurité, ce même conseil auquel les Etats membres ont conféré la responsabilité principale du maintien de la paix et de la Sécurité internationales tout en reconnaissant, aux termes de l’article 24 de la Charte, qu’en s’acquittant de ses devoirs que lui impose cette responsabilité, le Conseil de Sécurité agit en leur nom.
La clarté de l’affaire et la simplicité que lui confèrent les faits, ajoutés à la réprobation quasi-unanime exprimée dans les différentes capitales du monde à la suite du raid israélien, mettait la communauté internationale en droit de s’attendre à ce que, sans hésitations ni tergiversations, le Conseil de Sécurité adoptât sur l’heure, conformément à ses responsabilités au regard de la Charte, les mesures qu’imposait la gravité de l’acte commis.

Or, il faut encore le redire pour en convenir, le monde est encore loin d’être ce lieu parfait auquel nous aspirons. Le désordre sinon l’anarchie qui le caractérisent prouvent, s’il en était besoin, que les acteurs influents qui le dirigent demeurent guidés parla défense égoïste et à courte vue de leurs intérêts respectifs au détriment des principes proclamés de droit, d’équité ou de justice…. A charge pour les professionnels de la diplomatie de trouver les accommodements nécessaires, de confectionner les discours et de rédiger les proclamations de foi.

A l’image de ce monde, le système de paix et de sécurité collective que l’organisation des Nations Unies a mis sur pied, ne peut lui aussi qu’être imparfait. Il présente les mêmes faiblesses et les mêmes insuffisances. Les Etats-Membres qui composent ses instance et que la Charte a investis de responsabilités particulières, consacrent en fait le plus clair de leurs efforts à solliciter les faits et à interpréter les textes pour les rendre plus conformes à leurs thèses et justifier par là-même les attitudes prises et que seuls en définitive, leurs propres intérêts ont dictées.

A parcourir les minutes des séances du conseil de sécurité sur l’affaire qui nous préoccupe, on en a une illustration éloquente.

Il se dégage en effet une impression claire que les tentations sinon les tentatives ont dû être multiples pour que fût donné un débat telle ou telle orientation et pour que la discussion portât sur tel ou tel aspect précis plutôt que sur d’autres en fonction d’intérêts particuliers et d’objectifs parfaitement perceptibles.
En fait, l’on se retrouve à un point donné à s’interroger sur la véritable nature du dossier soumis à l’examen du conseil : s’agit-il d’un débat sur la question du Moyen Orient ? D’un débat sur le terrorisme international ? Du procès d’un membre permanent du Conseil de Sécurité ? Ou de l’agression militaire perpétrée contre un état souverain ?

L’on devine facilement dans ce contexte, les contraintes auxquelles la délégation tunisienne pouvait faire face et la vigilance dont elle devait faire preuve pour maintenir le cap choisi et éviter les tentatives de déviation de tous bords… ces tentatives, servant les intérêts des uns contre les intérêts des autres, ne pouvaient que contribuer à cristalliser davantage les positions respectives , offrir des prétextes faciles aux membres réticents du Conseil et aboutir à l’échec de toute l’entreprise.
Or la délégation tunisienne était visiblement investie d’une obligation de réussite.

La Tunisie a été lâchement agressée. Elle a souffert dans sa chair et dans son sang, autant que dans la chair et le sang de ses hôtes. Elle devait au moins obtenir condamnation de l’agresseur et reconnaissance de son droit à réparation. Etat de droit, la Tunisie devait être en mesure, là où d’autres ont échoué, de faire prévaloir précisément le Droit sur la force la marge de manœuvre se révèle bien étroite et les voies suggérées bien hasardeuses.

Les tentatives de déviation

En effet décider rouvrir, à cette occasion, le grand dossier du Moyen-Orient et l’affaire palestinienne, c’est d’abord instaurer un débat de plus qui ne peut que voir s’affronter à  nouveau les thèses et anti-thèses connues et maintes fois répétées sans la moindre chance pour qu’une quelconque synthèse puisse apparaître à l’horizon ; c’est donner à Israël l’occasion de reprendre sa tactique offensive bien rodée, pour épiloguer sur les divergences et les conflits entre les états arabes et pour reprendre, pernicieusement, le thème –toujours payant dans une enceinte des Nations Unies du règlement pacifique des conflits en montrant du doigt « ceux qui refuse de s’asseoir à la table de la négociation directe… ». C’est ensuite accepter de relativiser donc le minimiser la gravité de l’acte d’agression commis par Israël le 1er octobre ; c’est enfin permettre à certains membres du Conseil de se retrancher confortablement derrière leur position traditionnelle sur la question du Moyen Orient et de s’y tenir.
A l’exception de la satisfaction verbale qu’un tel débat aurait pu apporter à certains, le résultat aurait été nul pour la cause arabe et comme à l’accoutumée, Israël s’en serait sorti indemne. La réticence à s’engager dans cette voie s’imposait d’elle-même.
Un débat donc sur le terrorisme ?
C’est le terrain choisi par Israël. Sa thèse est claire. Un postulat au départ : l’O.L.P, est une organisation terroriste internationale. Comme tout postulat, cela ne se discute pas, ne se démontre pas, ne se démontre pas. Cela s’affirme. Et de déclarer à partir de cette assertion que le raid du 1er octobre est un acte de légitime défense, prévue à l’article 51 de la Charte, dirigé contre une zone extraterritoriale où se trouve situé le centre névralgique du terrorisme régional et international, coupable, entre autres, d’avoir ordonné la mort de 3 Israéliens dans l’ile de Chypre quelques temps auparavant… Etant le seul à avoir le courage d’agir effectivement contre ce fléau moderne du terrorisme, Israël est en droit de s’attendre à des félicitations de la part du Conseil de Sécurité.

Autant d’allégations mensongères, de contre-vérités, de distorsions des faits et de simplifications mystificatrices devraient en principe jeter le discrédit sur leur auteur tout en l’isolant dans le concert des Nations. Détrompons-nous ! Le nombre de ceux qui ont accepté d’entrer dans la logique israélienne est bien plus élevé qu’on le pense.Outre les Etats-Unis d’Amérique qui, dans une première phase tout au moins ont totalement épousé la thèse israélienne et sur la position desquels il nous faudra, plus loin, longuement nous arrêter, d’autres pays, membres du Conseil et en nombre important ont retenu la thèse de la lutte contre le terrorisme, de la riposte à un acte antérieur et donc l’idée, de représailles :

• L’Australie condamne « tous les actes de terrorisme et de violence » en ajoutant que « 2 erreurs ne font pas une vérité ».

• La Thaïlande « prend note des raisons invoquées par Israël à savoir les représailles en raison des actes de violence commis contre les ressortissants israéliens » et regrette seulement qu’on n’ait pas « tenu compte du principe de proportionnalité ».

• Le Pérou, se préoccupe de « l’escalade de la violence » ainsi que de « la politique de la loi du Talion » et du « Droit à la vengeance » en ce qu’il a de primaire, reconnaissant par-là implicitement l’idée de la riposte et des représailles.

• Le Danemark s’inquiète de la nouvelle étape « de la violence et de la contre-violence continues au Moyen-Orient et condamne en même temps les actes de terrorisme commis contre les citoyens israéliens ».

• Le Royaume-Uni avoue son aversion pour le terrorisme. S’il trouve l’acte de violence israélien arbitraire, il le juge, même en représailles, disproportionné.

• La France enfin dénonce « l’enchaînement de la violence » et lance un appel pour substituer au « langage de la violence » et lance un appel pour substituer au « langage de la violence et des représailles un esprit de dialogue… ».

Voilà donc 7 membres du Conseil sur les 15 qui, publiquement, manifestent de la sympathie sinon de la compréhension à la thèse prônée par Israël ou, au moins, se montrent enclins à suivre Israël pour situer l’affaire sur le plan de la lutte contre le terrorisme. Faut-il rappeler qu’au moment où le Conseil délibérait, l’U.R.S.S venait d’être victime d’un acte de terrorisme contre l’un de ses diplomates kidnappés au Liban ?
La manœuvre israélienne se voulait habile et la pente pouvait se révéler dangereuse d’autant que le paravent de la lutte anti-terroriste pouvait paraître assez commode pour justifier les actes d’agression.

Faut-il ajouter que le terrorisme lui-même demeure, malheureusement, un sujet d’embarras pour les pays arabes ! Ils n’ont pas encore été en mesure de faire reconnaître par tous, la différence fondamentale entre les actes de terrorisme perpétrés contre innocents et civils et les actes relevant de la lutte légitime de libération nationale ; ils ne sont pas encore parvenus à déjouer l’équation abusive entre mouvements de libération et terroristes, équation que leur adversaires tentent d’imposer tout en refusant de considérer la notion même le terrorisme d’Etat.
Fallait-il enfin céder à la tentation de faire du débat, le procès d’un membre permanent du Conseil de Sécurité, en l’occurrence les Etats-Unis d’Amérique ? C’eût été absurde, ne serait-ce que du point de vue de la tactique et de la simple logique. Alors que l’on sait avec quelle facilité ce membre permanent du Conseil use de son droit de veto quand il s’agit de protéger Israël, il eût été mal venu de lui donner le moindre prétexte en lui demandant de se condamner lui-même.
Certes un nouveau veto américain pouvait servir les desseins de certains, désireux d’isoler les Etats-Unis sur le plan international et de leur coller l’image de véritable empire du mal… qu’un tel véto serve les intérêts d’Israël importerait peu en l’occurrence. Cela ne pouvait être l’objectif de celui qui s’est adressé au Conseil pour se faire reconnaître ses droits précisément par l’ensemble sinon sur la plus grande majorité des membres de cette instance.

L’OBLIGATION DE RÉUSSITE

Le seul terrain sur le lequel il importait donc de situer l’affaire et de la maintenir tout le long de ces délibérations demeure celui de l’usage de la force et l’agression armée perpétrée contre un état indépendant membre de l’ONU par un autre membre, agression que la Charte condamne explicitement.
Mais là aussi, sur ce même terrain supposé pourtant moins sujet à controverses, les choses ne sont pas aussi simples qu’elles apparaissent à première vue.
Les professionnels de la diplomatie se doivent, ici plus qu’ailleurs, de faire preuve de la plus grande vigilance pour se livrer à l’exégèse des textes de manière à ce que leurs propres vues, c’est-à-dire, leurs intérêts immédiats ne soient pas contrariés d’une manière ou d’une autre.

Nous mesurerons, là aussi, l’appui –bien plus large qu’on ne le pense- dont bénéficie Israël dans le monde et, peut-être, par là-même, les mérites qui reviennent à la Tunisie d’avoir su surmonter ces obstacles et obtenir l’essentiel sans sacrifier l’important.
– Il importait d’abord pour la Tunisie de définir l’acte commis par Israël le 1er octobre comme un acte d’agression.

Si l’Egypte, Madagascar, le Burkina Faso, Trinidad et Tobago,l’Inde, la Chine, la R.S.S d’Ukraine et l’U.R.S.S se rallient volontiers à cette définition, allant jusqu’à lui attribuer des qualificatifs comme agression caractérisée, lâche, barbare ou criminelle, les sept autres membres, ceux-là même énumérés plus haut s’y refusent. Il s’agira « d’attaque » ou « d’opération militaire » pour la France, le Pérou, le Royaume-Uni, de « bombardement » pour le Danemark, de raid pour les U.S.A « d’acte de violence » pour l’Australie, de « violation de la souveraineté » pour la Thaïlande.

Querelles de mots ? Bien plus que cela.

Aux termes de la Charte, « l’acte d’agression est assimilable à la menace contre la paix » et à la rupture de la paix ; il relève non plus du règlement pacifique des différends mais du Chapitre VIII de la Charte qui prévoit les mesures coercitives susceptibles d’être prises contre l’agresseur et allant des simples sanctions –partielles ou globales » à l’emploi de la force armée.

Accepter donc que l’opération israélienne du 1er octobre soit définie comme un acte d’agression, c’est accepter ipso-facto la possibilité d’imposer à Israël, des sanctions obligatoires. La France ne s’y est pas trompée : elle a tenu à exprimer officiellement les réserves « d’ordre juridique » que lui inspire l’expression. L’on imagine ainsi aisément les réticences de certains membres du Conseil à utiliser « l’expression fatidique » et l’on devine en même temps et aussi aisément jusqu’à quel point certains Etats sont prêt à aller quand il s’agit de prendre les mesures effectives contre Israël.

Pourtant la résolution 573 initiée par la Tunisie et adoptée par le Conseil de Sécurité définit bel et bien l’acte commis par Israël comme « un acte d’agression armée » l’expression est reprise 4 fois dans le corps de la Résolution, les 2 premières dans le préambule, les 2 autres aux paragraphes 1 et 2 du dispositif.

Il serait intéressant de vérifier dans les archives du Conseil si l’un des multiples actes perpétrés par Israël a bel et bien été qualifié d’agression. Le Raid du 1er octobre contre la Tunisie a souvent été comparé, dans ses motivations comme dans ses dimensions, à la destruction par Israël, le 7 juin 1981, du centre de recherches nucléaires et Tammouz près de Bagdad. La Résolution 487 du 19 juin 1981 adoptée par le Conseil de Sécurité qualifie l’opération en Irak « d’attaque militaire ». Elle ne procède à aucun emprunt au chapitre VII de la Charte. Les initiés relèveront que la résolution tunisienne reprend explicitement l’expression, de ce même chapitre VII « menace à la paix et à la sécurité ». Alors que la résolution irakienne substitue au mot « menace », celui, moins lourd de conséquences, de « danger » à la paix et à la sécurité.

Le fait est d’importance quand il s’agit de vocabulaire du Conseil de Sécurité. Une fois l’agression caractérisée et reconnue comme telle, il s’agissait pour la Tunisie de condamner son auteur.
Comme on l’a vue précédemment, Israël compte des alliés autant que des amitiés sûres au sein du Conseil de Sécurité. La condamnation dans l’absolu d’Israël demeure un obstacle à ce stade, infranchissable : Israël condamné ne serait plus en mesure de se prévaloir de la qualité « d’Etat pacifique » tel que stipulé dans la disposition de 1948 du Conseil de Sécurité recommandant son admission à l’Organisation. L’exemple de la suspension de l’Afrique du Sud de l’Assemblée générale n’est pas très éloigné, les parallèles seraient facilement établis et le précédent vite invoqué. Cela explique les réticences sinon l’opposition de certains membres du Conseil à une condamnation de cette nature.

Le Conseil finira par accepter de « condamner énergiquement l’acte d’agression perpétré par Israël contre le territoire tunisien ». La condamnation est explicite et les termes énergiques même si c’est « l’acte d’agression » qui la subit et non son auteur ! nuance du langage onusien… mais nuances significatives.
Le même ton énergique et ferme sera gardé dans le reste de la résolution pour « exiger » d’Israël de s’abstenir de perpétrer de tels actes d’agression, pour demander « instamment » aux Etats membres des Nations Unies de « prendre des mesures » tendant à dissuader Israël de recourir à de tels actes… voilà qui rend des Etats membres (y compris les « alliés » redevables devant le Conseil des mesures de dissuasion qu’ils auront prise !

• Il s’agissait enfin pour la Tunisie de se faire reconnaître son droit aux réparations appropriées, comme suite aux pertes humaines et aux dégâts matériels dont elle a été victime. Le Conseil y accédera.

Cette reconnaissance des droits à réparations peut paraître quelque peu symbolique considérant le peu de cas que fait Israël de la légalité internationale, mais son inclusion dans la résolution est d’importance car elle signifie que les raisons invoquées par Israël afin de justifier son acte ont été jugées irrecevables et qu’Israël doit totalement et entièrement compenser ce qu’il a détruit. Elle engage en même temps la responsabilité du Conseil de Sécurité lui-même dans les suites possibles de l’affaire puisqu’il est tenu en principe de faire respecter ses propres résolutions.

Ainsi donc, en dépit de toutes les difficultés et de tous les obstacles –ceux déjà passés en revue autant que ceux dont l’examen a été délibérément différé, le Conseil de Sécurité décidait le 4 octobre au soir de faire sien le projet de résolution tunisien. C’est en soi un objet de satisfaction.

Certes on aurait souhaité y voir figurer non seulement la condamnation mais aussi la sanction de l’agresseur et de son terrorisme d’Etat, on aurait souhaité y voir justice rendu plus explicitement à la cause palestinienne et aux combattants de la liberté. On aurait souhaité bien d’autres choses encore, mais –nous en avons déjà convenu –le monde n’est pas ce lieu parfait qu’on aurait souhaité ! Jugeons-en encore.

L’ALLIANCE INDISSOLUBLE

Avant cette date du 4 octobre et tout le long des délibérations du Conseil, l’attention de tous les observateurs était exclusivement braquée sur la menace plus que probable d’un veto américain. Ce qui précède démontre que cette menace ne constituait pas la seule difficulté. Elle n’en constituait pas moins l’obstacle le plus difficilement franchissable.

Pour s’en convaincre davantage gardons à l’esprit ces données :
– Depuis les années 1970, les U.S.A ont usé 19 fois de leur droit de veto en faveur d’Israël pour le protéger des conséquences de ses actes, 12 de ces vetos ont été opposés par l’Administration actuelle. Sous l’Administration Ford déjà, les U.S.A n’avaient pas hésité à user de leur veto contre une plainte similaire à la plainte tunisienne présentée par l’Ouganda à la suite du fameux raid israélien sur Entebbe.

• Israël n’est pas comme d’autres un ami des Etats-Unis, il est un allié, un partenaire. L’Alliance stratégique conclue il y a quelques années entre les 2 pays porte en elle-même sa signification profonde et procède d’une idée de répartition des « tâches ».
• Israël ne tire pas sa force uniquement de cette alliance, mais aussi de sa capacité de manipuler l’opinion publique aux Etats-Unis et à l’échelle internationale.

Le lobby israélien aux Etats-Unis contrôle à lui seul l’industrie du cinéma de Hollywood, les principales chaînes de télévision et 95 % des maisons d’éditions américaines, se trouvant ainsi en position de façonner les voix de 70 sur 100 des sénateurs américains.

• L’opinion américaine est, depuis quelques années, particulièrement sensibilisée à la question du terrorisme et applaudit à toute action présentée comme anti-
Cela est suffisant pour explique la déclaration du 1er octobre du Président Reagan légitimant le raid israélien en tant qu’acte d’auto-défense.
Mais il importe d’ajouter ceci :

Aux termes de la loi américaine sur l’aide à l’extérieur, les armes américaines doivent être utilisées uniquement dans un but défensif. Dans le raid sur la Tunisie, Israêl a utilisé des avions F15 américains. Ne pas reconnaître à ce raid le caractère de légitime défense c’est admettre qu’Israël a violé la loi américaine, c’est être amené à prendre des mesures qu’une telle violation impliquerait. Ce raid était-il donc défensif ?

Admirons la réponse, emberlificotée, d’un officiel américain : « je crois que c’est très clair. Quel que soit le point de vue qu’on peut avoir, que ce raid soit une erreur ou pas, il est clair que c’est quelque chose qui a été fait en réponse au terrorisme que les services des renseignements israéliens avaient attribué à l’O.L.P. Donc, c’était défensif. C’est la signification de la déclaration de la maison Blanche ». On aura, au passage, apprécié tout la valeur de ce « Donc » !!

Que faut-il en déduire ? Tous simplement que la transformation du veto logiquement attendu en abstention était une gageure importante : l’abstention signait gageure importante ; l’abstention signifiant en l’occurrence une autorisation au Conseil à adopter la résolution et à condamner l’allié !

La Tunisie sera ainsi parvenue à déjouer, pour un temps, une alliance réputée indissoluble qui assurait à Israël protection inconditionnelle et impunité totale. La non –utilisation du veto protecteur a pris de court un partenaire, sûr de lui et dominateur car rassuré et confiant surtout après la déclaration publique du 1er octobre du Président américain.

Il aura fallu sans doute à la Tunisie tout son art de la persuasion combiné à la menace –entre autres de la rupture diplomatique- autant de fermeté et de souplesse pour amener les uns et les autres à raison… l’image de marque traditionnelle de la Tunisie a fait le reste.
De cette image de marque retenons ce qu’en ont dit les cinq membres permanents du Conseil.

« Entière solidarité à la Tunisie, pays épris de paix » (Chine)
– « Tunisie état indépendant et épris de paix » (U.R.S.S)
– « profonde amitié pour le gouvernement et le peuple tunisiens » (U.S.A)
– « Tunisie, pays souverain, pays ami, pays pacifique, pays tolérant qui, dans les affaires internationales, s’est toujours efforcé de faire entendre le langage de raison » (France)
– « Il est particulièrement affligeant que cet acte de violence ait été commis contre un pays connu pour son attitude pacifique et modérée dans les relations internationales, un pays qui a constamment joué un rôle important et constructif dans l’histoire de notre Organisation depuis sa création.
La Tunisie mérite l’appui et la solidarité de la communauté internationale toute entière face à cette violation de sa souveraineté » (Royaume Uni).

Le mot de la fin, nous le laisserons volontiers à l’Organisation de Libération de la Palestine : « l’expérience politique du Président Bourguiba et la détermination de la Tunisie qui ont amené les Etats-Unis à ne pas opposer leur veto au Conseil de Sécurité constituent une nouvelle leçon pour les régimes arabes qui n’ont pas encore découvert les moyens adéquats pour défendre la cause arabe contre les défis de l’Administration américaine ».

R.S.

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